Ley Foral de participación democrática en Navarra
Aprobación en Pleno. Día 14 de marzo de 2019
El Pleno del Parlamento de Navarra ha aprobado hoy, con los votos a favor de Geroa Bai, EH Bildu, Podemos-Ahal Dugu-Orain Bai, PSN e I-E y las abstenciones de UPN y PPN, la Ley Foral de participación democrática en Navarra, cuya entrada en vigor se prevé a los tres meses de su publicación en el BON.
La Ley Foral presentada por el Gobierno tiene por objeto “impulsar y fortalecer los mecanismos participativos de que dispone la sociedad Navarra para, al amparo del ideal de democracia avanzada, ampliar más allá de voto las posibilidades de intervención responsable en los asuntos públicos”, todo ello conforme a los dictados de la “doctrina constitucional, constreñida en buena medida a la mera enunciación”.
Así, para reducir la distancia entre la letra de la ley y su limitada proyección real, a decir del legislador una de las principales razones que explican parte del descontento actual respecto a las instituciones representativas, se introducen tres nuevos cauces participativos (procesos deliberativos, presupuestos participativos y consultas ciudadanas) que, sumados al impulso de otros ya existentes (foros de consulta, paneles ciudadanos y jurados ciudadanos), conforman un abanico de resortes sin precedentes, también en el ámbito local.
Los procesos participativos, que alcanzan y perfeccionan la exposición pública de planes y programas gubernamentales, a partir de ahora -salvo justificación motivada‑ acompañada por uno de los tres nuevos cauces instituidos, podrán iniciarse de oficio o a instancia de personas físicas o entidades de participación ciudadana. Entre estas últimas se incluye a los órganos colegiados de las Administraciones Públicas con funciones específicas en la materia, además de organizaciones sindicales, empresariales, colegios profesionales y demás organismos representativos de intereses colectivos que desarrollen su actividad en Navarra, incluida cualquier agrupación de personas físicas o jurídicas sin personalidad jurídica (redes ciudadanas, foros, plataformas, movimientos, etc.) constituida para la ocasión.
La convocatoria de los procesos participativos ciudadanos, que salvo en el caso de la exposición pública deberá realizarse con al menos un mes de antelación a la fecha establecida para el comienzo del proceso, corresponderá al titular del Departamento competente por razón de la materia o al Ejecutivo Foral cuando versen sobre cuestiones de política general. Se publicará, al menos, en el Espacio Digital de Participación que, a tal efecto, instituirá el Gobierno de Navarra.
En las Entidades locales, la apertura de un proceso participativo deberá ir precedida de una petición motivada que, dirigida a la Presidencia o al Pleno de la Entidad por una comisión promotora integrada por al menos 10 personas (respetando el equilibrio de género), incluirá la designación de un portavoz y la concreción del tipo de proceso participativo que se propone. Si no hay respuesta en 15 días, la iniciativa se entenderá admitida a trámite, debiendo ser publicada con el mismo margen de prelación en el Tablón de Anuncios y, en su caso, en la página web de la Entidad y en sus espacios digitales, incluyendo redes sociales, mensajería instantánea y otros.
En uno y otro terreno, las consultas, no vinculantes, podrán versar sobre políticas públicas de especial relevancia, seguimiento y evaluación de servicios públicos, prioridades y otros aspectos puntuales de la planificación y gestión presupuestaria, y elaboración de leyes y reglamentos.
Aun careciendo de efectos jurídicos, los resultados de los procesos deliberativos no adoptados deberán motivarse por parte del órgano convocante en un plazo máximo de 30 días naturales, dado que, “aun no siendo vinculantes, suponen un imperativo democrático y político para las instituciones”.
Se entiende por Procesos deliberativos el contraste de argumentos y motivaciones en un debate público integrado en un procedimiento de decisión, formulación o adopción alusivo a políticas públicas de especial relevancia o a la elaboración de instrumentos de planificación para la determinación de políticas.
Con carácter general, podrá recurrirse a procesos deliberativos al inicio del procedimiento de formulación, adopción, desarrollo o evaluación de una política pública, si bien, de forma excepcional, podrán realizarse en fases sucesivas, cuando la política pública se haya transformado de forma sustancial o haya adquirido una trascendencia imprevista.
Concluido el proceso deliberativo, el órgano competente por razón de la materia elaborará un informe final en un plazo máximo de 45 días. Dicho informe, que se publicará en el Espacio Digital de Participación del Gobierno de Navarra o en el espacio análogo de la Entidad Local, contendrá las conclusiones alcanzadas, así como una valoración de la deliberación efectuada.
Los Presupuestos participativos, por su parte, son procesos tendentes a precisar aspectos relacionados con los ingresos, las prioridades presupuestarias y el destino de ciertas partidas de gasto asignadas específicamente para este fin. En la esfera del Gobierno de Navarra, el Ejecutivo recabará la opinión de la ciudadanía, tanto respecto al avance del anteproyecto anual de PGN, como al contenido de los mismos, una vez aprobados. Los Departamentos del Gobierno harán lo propio en relación a partidas de su presupuesto de gastos asignadas o por asignar.
Del mismo modo, conforme a sus competencias y atribuciones, las Entidades Locales iniciarán procesos de participación ciudadana para, una vez escuchadas las opiniones de la población, resolver en torno a la priorización de determinados aspectos de sus presupuestos vinculados a la asignación del gasto o la determinación de los ingresos. El impulso y la promoción de esta herramienta de consulta correrá a cargo del Gobierno de Navarra, a través de acciones positivas de formación, información y sensibilización.
Las Consultas Ciudadanas, ya sean de ámbito foral o local, incluyen un sistema de votación no vinculante sobre asuntos de interés público. Los sufragios se recabarán de forma presencial o telemática, según se disponga en la convocatoria, y estarán abiertas a mayores de 16 años con más de un año de empadronamiento en Navarra o en el municipio que organice la consulta, siempre que estén relacionados o concernidos por la materia objeto de la consulta. El límite de edad podrá ser obviado en asuntos que afecten directamente a la infancia y sus derechos.
A nivel Foral, el número de consultas ciudadanas no podrá exceder en ningún caso de tres al año, dos por debajo del límite establecido a nivel local. Ni en un uno ni en otro ámbito se podrán volver a promover consultas sobre un asunto ya consultado hasta transcurridos dos años.
Las Administraciones Públicas podrán impulsar diferentes modalidades de consultas en el ámbito de los procesos participativos ciudadanos, estableciendo en cada caso la modalidad pertinente, así como los mecanismos para hacer público y desarrollar cada proceso, incluida la difusión de los resultados. En este sentido, se hace constar la obligación de asegurar que la ciudadanía pueda tener conocimiento riguroso del resultado de las políticas públicas y el impacto social que conllevan.
Quedan excluidas de la presente Ley las consultas reguladas por la Ley Foral 27/2002, de 28 de octubre, reguladora de Consultas Populares en el ámbito local, así como todas aquellas materias que sean objeto de referéndum conforme al artículo 149.1.32 de la Constitución.
En el marco del fomento de la cultura participativa y deliberativa que, para contribuir a garantizar el bienestar social de la ciudadanía, promueve la presente Ley, se sitúa la creación de un Espacio Digital de participación del Gobierno Abierto llamado a centralizar todos los procesos participativos ciudadanos implementados por el Gobierno de Navarra y, si así lo solicitan, las entidades locales. Las Comisiones promotoras de las diferentes iniciativas dispondrán de un espacio propio desde el que podrán defender, difundir y gestionar su propuesta, también en lo relativo a la recogida de firmas vía internet.
En ese contexto, se proyecta la creación de una Unidad Especializada en materia de participación ciudadana, que además de coordinar, centralizar, asesorar y gestionar el citado Espacio Digital, valorará la calidad de los procesos participativos y realizará una memoria anual de los mismos.
Del mismo modo, se prevé la creación de un Registro de Participación del Gobierno de Navarra que, adscrito al Departamento competente por razón de la materia, incluirá a todas las personas y entidades sociales que pueden ser llamadas a participar en una consulta o iniciativa ciudadana. La ausencia de inscripción en dicho registro no supondrá la exclusión o renuncia del derecho de participación, siempre que se acredite la legitimación en el momento de la firma.
Asimismo y de acuerdo con el principio de transparencia que inspira la presente Ley, se dispone la creación del Consejo Navarro de Participación Ciudadana, órgano consultivo y de participación superior al que se dota de partida presupuestaria específica. Presidido por el Consejero del que dependa, estará integrado por representantes de la Administración Foral, de las Entidades Locales, de la UPNA y de algunos colegios profesionales, así como de organizaciones, asociaciones o entidades de participación ciudadana y representativas de intereses sociales.
El proyecto, a su vez, contempla la elaboración de una versión adaptada a la infancia, a fin de posibilitar, en el plazo de seis meses desde la aprobación de esta Ley, el pleno ejercicio del derecho a la participación de niñas, niños y adolescentes.
Las medidas de participación democrática propias de los Colegios Públicos, Institutos de enseñanza y centros de Formación Profesional públicos y concertados “deberán adecuarse a los principios y previsiones” contenidas en la presente Ley. También la UPNA, desde el respeto a su régimen de autonomía, “deberá inspirarse y aceptar” lo expuesto en esta Ley.
Por otra parte y en lo tocante a la pretensión de abrir a la ciudadanía la posibilidad real de promover en el Parlamento de Navarra mociones, declaraciones institucionales, comisiones de investigación, preguntas por escrito, interpelaciones y peticiones de información, se ha aprobado una enmienda por la que se establece un plazo de seis meses para garantizar, mediante la adecuación del Reglamento de la Cámara, el ejercicio de tales iniciativas.
Se trata de mecanismos que el Reglamento pone a disposición del órgano legislativo para que ejerza la función de impulso o dirección política y control de la actividad desarrollada por el Ejecutivo, y que ahora se desean poner al alcance de la ciudadanía, sujetos al cumplimiento una serie de requisitos.
Cabe recordar que, a instancias de los Servicios Jurídicos, que entienden que la regulación de esta materia es objeto de “reserva reglamentaria”, se desglosaron de este proyecto de Ley todos los artículos que recogían esta cuestión. Sin embargo, su toma en consideración como Proposición de Ley Foral de reforma del Reglamento del Parlamento de Navarra no consiguió el respaldo suficiente para ser aprobada en el Pleno del pasado 14 de febrero.
Ahora, aun dejando patente que “no se comparten” las consideraciones de los Servicios Jurídicos, pues “el Reglamento solo debe establecer el modo de llevar a la práctica lo regulado en la Ley”, se fía la implementación de estos mecanismos de participación ciudadana a la modificación del Reglamento. A tal fin, se ha vuelto a registrar una nueva proposición de Ley Foral firmada por EH Bildu y Podemos-Ahal Dugu-Orain Bai, cuya toma en consideración va a ser debatida en el Pleno de hoy.
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Publicación del Proposición de Ley Foral (BOPN, nº 127, de 26-10-2018)
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Publicación de las enmiendas (BOPN, nº 21, de 14-02-2019)
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Publicación del Dictamen
BOPN nº 43, del 22 de marzo 2019